Le poids du silence

representation-cadres-municipauxLes révélations faites à la Commission Charbonneau mettent en évidence un état de fait inquiétant.

Comment expliquer le silence de tant de cadres municipaux qui, normalement, auraient dû connaître et dénoncer certains cas de collusion et de fraudes.

Pourquoi n’ont-ils pas agi? Pourquoi n’ont-ils pas déposé une plainte à la police ou avisé les autorités?

L’examen de l’actualité et les témoignages recueillis à la Commission Charbonneau nous fournissent aujourd’hui la réponse.

L’indépendance de la fonction publique municipale est réduite à sa plus simple expression. Contrairement aux gouvernements provincial et fédéral, la fonction publique municipale peut difficilement résister aux abus des élus ou des hauts fonctionnaires.

Les dernières modifications législatives spécifiques, visant à assurer une certaine protection aux cadres municipaux, datent d’une cinquantaine d’années.

À cette époque, le législateur a adopté les dispositions législatives qui sont devenues les articles 71 et suivants de la Loi sur les cités et villes. Ces articles protègent les cadres municipaux contre la destitution, la suspension de plus de 21 jours et la réduction de traitement.

Historiquement, ces dispositions visaient essentiellement à protéger les cadres municipaux des abus de pouvoir des nouveaux élus qui remplaçaient souvent une grande partie des cadres d’une municipalité, nommés par l’administration précédente après leur élection.

On conviendra que cette protection était la moindre des choses. L’élu n’avait plus droit de vie ou de mort sur le cadre municipal dans le simple but de nommer des proches. C’était en fait, en grande partie, une protection contre le népotisme.

Ceci étant dit, depuis ces modifications législatives, plus rien, sauf les modifications apportées à la Loi concernant la lutte contre la corruption qui sont, à notre avis, d’ordre trop générales, ce qui explique probablement qu’aucune décision n’a été rendue en lien avec le recours civil rattaché à cette loi et que l’on retrouve, par référence, à la Loi sur les normes du travail.

D’ailleurs, bien que cette loi ait été adoptée à l’automne 2011, l’analyse de l’actualité révèle son inefficacité.

En fait, le cadre est isolé. S’il se rebiffe ou refuse d’agir lorsqu’on lui demande d’agir illégalement, il devient alors une cible et peut faire l’objet d’une multitude de représailles pouvant aller de la réprimande à la destitution, en passant par la constitution de toute pièce d’un dossier disciplinaire ou administratif incriminant.

Il peut aussi être victime de harcèlement, d’une mise à l’écart, d’un  « tablettage » ou même faire l’objet d’une abolition de poste dans le cadre d’une réorganisation administrative qui, comme par hasard, se produit à point nommé.

À partir de l’actualité et des témoignages entendus à la Commission Charbonneau, plusieurs événements corroborent cette réalité.

Par exemple, en juillet 2011, Rachel Laperrière et Louis Roquet, des cadres supérieurs de la Ville de Montréal, ont édicté des règles serrées pour encadrer l’attribution des contrats. Moins d’un an plus tard, ces règles ont été remplacées par d’autres moins contraignantes. Résultat : Monsieur Roquet a dû quitter la Ville de Montréal après avoir signifié son désaccord à monsieur Applebaum et madame Laperrière a quitté la Ville après avoir été rétrogradée1.

Plus récemment, nous apprenions que l’ancien directeur général de la Ville de Montréal, monsieur Guy Hébert, avait encore usé de ce stratagème en tentant de limoger le chef de la police, Marc Parent, après que ce dernier eût déclenché une enquête qui ne plaisait pas à monsieur Hébert sur un appel d’offres2.

Autre cas : lors de son témoignage à la Commission Charbonneau, l’ancien directeur général de la Ville de Montréal, monsieur Claude Léger, décrivait ainsi les pressions qui peuvent s’exercer sur un fonctionnaire un peu trop résistant ou qui refuse simplement de suivre la parade :

« Il a notamment avancé que le poste de directeur général à la Ville de Montréal, qu’il a occupé de 2006 à 2009, était précaire  « Si vous vous objectez trop souvent, votre carrière ne sera pas très longue.  »

Si Claude Léger estime ne pas avoir senti pour autant que des représailles pesaient au-dessus de sa tête, il a expliqué que la Ville de Montréal utilisait la technique du  « garde-robe ».

S’il y avait une réorganisation, les hauts fonctionnaires pouvaient se voir enlever leurs responsabilités. L’ancien directeur du service des infrastructures et des transports, Yves Provost, lui en aurait déjà fait part. »3.

Puis, parlant des pressions exercées sur lui par monsieur Frank Zampino, ancien président du comité exécutif de Montréal :

« Ç’a toujours été progressif. Monsieur Zampino cherchait à connaître mes limites et quand il les a connues, il m’a contourné », a dit Léger.

Questionné à savoir s’il était conscient des  « risques » impliquant le fait de laisser passer Marcil, l’ancien DG a admis qu’il l’avait fait par crainte de représailles, mais aussi pour poursuivre son rêve.  «  J’en suis profondément désolé », a-t-il ajouté, l’émotion dans la voix.

Loin de s’arrêter là, Frank Zampino aurait même demandé à Claude Léger d’intervenir concernant le résultat de comités de sélection. Le témoin a raconté, qu’à deux reprises en 2008, le président du comité exécutif lui a donné un papier avec un nom de projet et un nom de firme.  « J’étais tétanisé par cette demande. J’ai pris le papier, je l’ai détruit et je ne suis jamais intervenu » a-t-il dit.4.

Finalement, le cas de monsieur Serge Pourreaux, un fonctionnaire honnête et directeur des approvisionnements de la Ville de Montréal. Refusant de baisser les bras face aux prix visiblement trop élevés payés par Montréal pour les infrastructures, il présente le fruit de ses recherches au comité exécutif de la Ville.

Voyons comment Yves Boisvert de La Presse décrit la situation :

« M. Pourreaux a présenté le fruit de ses recherches au comité exécutif, incluant le maire Tremblay, en 2005. Il ne parlait pas de mafia, ni du café Consenza, ni de 3%. Il faisait une simple et implacable analyse d’ingénieur.

La cause était claire : un marché fermé, pas de concurrence. L’effet était chiffrable : des travaux de 35% à 50% plus chers à Montréal qu’ailleurs au Québec – il s’suffisait de traverser le pont de votre choix, surtout vers la Rive-Sud.

Ah, il était content, Gérald Tremblay! Il a même félicité monsieur Pourreaux aux urinoirs (si les urinoirs avaient des oreilles… ils coûteraient encore plus cher. Vous avez raison, on va laisser faire.).

Et il arrive quoi, ensuite?

Il arrive, qu’en janvier 2006, l’intriguant avocat, Robert Cassius, de Linval va voir monsieur Pourreaux et lui dit :  « Désolé, mon vieux, on ne peut plus travailler avec toi, prends ta retraite ».

Ce Cassius de Linval, ex-directeur des  « affaires corporatives », surgit de loin en loin au détour d’un témoignage à la Commission. Il a l’air de jouer l’exécuteur d’œuvres pas très élevées jusqu’à maintenant. On lui attribue des commandes d’opinions juridiques complaisantes. Et, maintenant, la mise à l’écart d’un homme qui venait chatouiller le système criminel implanté à la Ville.

Qu’est-il arrivé des constatations de monsieur Pourreaux? Foutrement rien. On l’a renvoyé aimablement et huit ans plus tard, tout ça est devenu  « inconnu et ‘secret’. »5.

Comme vous pouvez le constater, toutes ces personnes ont tenté de résister, ou pire, n’ont tout simplement même pas osé.

Il s’agissait tous de hauts fonctionnaires. On parle ici de directeurs et même de directeurs généraux.

En fait, la Commission Charbonneau fait état de témoignages qui révèlent les deux piliers sur lesquels repose le  « silence coupable ».

Le premier pilier s’appuie sur la cupidité. Les témoignages dévoilent les raisons du silence des Surprenant, Leclerc et autres fonctionnaires du même acabit. L’argent et la vie facile. On participe à la collusion et à la corruption et on en tire des bénéfices si importants qu’on n’a alors aucun intérêt à dénoncer quoi que ce soit.

Le second pilier s’appuie sur la peur. Il constitue l’histoire de la vaste majorité des fonctionnaires honnêtes, même de très haut niveau, qui garde le silence par peur des représailles.

Dans le cas du premier pilier, le gouvernement a resserré les règles de contrôle pour tenter de mettre en échec les fonctionnaires et les élus  «  ripoux  ». Ce resserrement se manifeste par la multiplication des points de contrôle, des règles et procédures et par l’intervention d’organismes indépendants (AMF, UPAC). Cela crée forcément de la lourdeur, de l’inefficacité et engendre des coûts très importants sans pour autant mettre la société à l’abri des personnes déterminées à spolier le bien public.

Dans le cas du deuxième pilier, la Peur, mis à part le timide effort lors de l’adoption de la Loi concernant la lutte contre la corruption, rien n’a été fait spécifiquement pour les cadres municipaux dans la Loi sur les cités et villes ou le Code municipal.

Pourtant, les cadres municipaux sont les plus à même d’observer et de dénoncer des cas d’abus. Ils sont déjà présents et payés. Ils constituent une ligne de surveillance déjà en place. De plus, les mécanismes de dénonciation et d’enquête, lorsqu’ils découlent d’informations ciblées et crédibles, sont bien moins onéreux et beaucoup plus efficaces que tous les contrôles mur à mur qui naturellement ne prévoient pas l’imprévisible.

En fait, il serait beaucoup moins onéreux pour la société de s’attaquer à la peur que de tenter de tout contrôler par l’imposition de règles que les personnes mal intentionnées voudront contourner. À tout le moins, on ne peut pas se priver de cet autre moyen moins coûteux, moins lourd, mieux adapté et au moins aussi efficace.

Plusieurs des cadres municipaux nous ont fait part qu’ils auraient pu dénoncer certaines situations, s’ils en avaient eu le pouvoir, ou si on leur avait accordé la protection nécessaire pour ce faire.

Les cadres peuvent constater les déviances et en dénoncer les responsables à condition de le faire sous le couvert de dispositions législatives appropriées.

Les dispositions législatives recherchées doivent faciliter et permettre aux fonctionnaires, plus particulièrement les cadres municipaux, de dénoncer les actes frauduleux, la collusion ou la corruption dont ils ont connaissance. Cette dénonciation doit être faite à un organisme indépendant (par exemple l’UPAC) qui serait chargé d’enquêter sans avoir à révéler l’identité du dénonciateur.

Ce pouvoir de dénonciation doit être accompagné d’une protection contre les représailles que le dénonciateur pourrait subir. Cette protection doit être suffisamment sérieuse pour qu’il agisse avec sérénité et en toute impunité.

Pour ce faire, la protection doit prévoir une présomption. Cette présomption opérerait un renversement du fardeau de la preuve. La municipalité devrait alors prouver que la mesure disciplinaire ou les représailles imposées l’ont été pour d’autres motifs raisonnables et probables.

Ces dispositions sont, en partie, similaires avec celles que l’on retrouve à la Loi concernant la lutte contre la corruption. Cependant, la technique de rédaction utilisant des références, qui nous font voyager d’une loi à l’autre, sont malheureusement trop complexes pour permettre aux fonctionnaires de comprendre aisément la portée de leurs droits.

De plus, ces mesures ne seront pas suffisantes sans l’adoption d’autres dispositions permettant la reconnaissance officielle des associations de cadres municipaux.

En effet, les cadres sont actuellement souvent isolés et à la merci de l’ingérence politique des élus qui peuvent avoir des conséquences directes sur le maintien de leur emploi. Dans ce milieu, toute velléité de résistance ou même de critique est parfois perçue comme un refus de collaboration et un manque de loyauté qui conduit malheureusement à des répercussions négatives sur la carrière, la rémunération et même le maintien du lien d’emploi.

Afin de briser l’isolement et de permettre au cadre municipal, désireux de dénoncer une situation inacceptable, d’obtenir le soutien de ses confrères et consœurs de travail, accompagné du soutien financier nécessaire pour faire valoir ses droits, la reconnaissance des associations de cadres est essentielle.

Il est inutile d’obtenir une protection si le cadre exposé doit remettre en question sa santé et la sécurité financière de sa famille pour protéger l’intérêt public. Les cadres municipaux ne sont pas des héros, mais des citoyens honnêtes, responsables, qui doivent aussi tenir compte de leur bien-être et de celui de leurs proches.

Nous sommes d’avis que seules les associations de cadres municipaux peuvent offrir ce soutien aux cadres, et ce, sans tomber pour autant dans la syndicalisation.

Pendant que les autorités refusent de légiférer en ce sens, la peur reste entière.

Me Jean Bernier
Laplante et Associés
506, boul. Saint-Joseph Est
Montréal, Québec, H2J 1J9
Tél : (514) 523-1455 / Téléc. : (514) 523-4450

 


  1. Vincent Lalonde et Michèle Ouimet, Recul de la lutte contre la corruption, Montréal, La Presse, publié le 5 décembre 2012, [En ligne] http://www.lapresse.ca/actualites/montreal/201212/04/01-4600783-recul-de-la-lutte-contre-la-corruption-a-montreal.php
  2. Karim Benessaieh, Guy Hébert quitte ses fonctions avec un an de salaire, Montréal, La Presse, publié le 22 avril 2013, [En ligne] http://www.lapresse.ca/actualites/montreal/201304/22/01-4643399-guy-hebert-quitte-ses-fonctions-avec-un-an-de-salaire.php
  3. Mélanie Colleu, Claude Léger  « impuissant », Montréal, Agence QMI, publié le 11 mars 2013, [En ligne] http://fr.canoe.ca/infos/quebeccanada/archives/2013/03/20130311-104343.html
  4. Ibid.
  5. Yves Boisvert, Collusion: Gérald Tremblay le savait tellement, Montréal, La Presse, publié le 01 mars 2013, [En ligne] http://www.lapresse.ca/debats/chroniques/yves-boisvert/201303/01/01-4626686-collusion-gerald-tremblay-le-savait-tellement.php